Medijska politika u Srbiji: Učešće vaninstitucionalnih aktera u procesima kreiranja medijskih politika

Malobrojni izvori o medijskog politici u Srbiji[i] pokazuju kako ona nije bila među prioritetima vlasti nakon političkih promjena 2000. godine. Nezainteresovanost vlasti da se ozbiljno bavi medijskom politikom ogleda se i u činjenici da u Srbiji nije postojao politički konsenzus oko vrijednosti koje sačinjavaju javni interes u sferi medija. Novi zakoni iz 2014. godine sadrže podužu listu stvari koje mogu da se podvedu pod 'javni interes', ali ne definišu šta je od tih stvari prioritetno niti načine na koje se 'javni interes' može ostvariti. Primjer Srbije pokazuje kako „javni interes upotrebljavaju kao argument u prilog svojih mišljenja sukobljeni društveni akteri koji se bore za moć i novac”.[ii] To je u skladu i sa drugim izvorima koji ukazuju na 'hegemonijski' položaj izvršne vlasti u procesu kreiranja javnih politika.[iii]

Ovaj tekst nalazi da su vaninstitucionalni akteri, poput profesionalnih medijskih udruženja ili stručne javnosti, imali važnu ulogu u identifikovanju problema čija su rješenja formulisana u zakonske tekstove i koja su postajala dio medijskih politika. Njihov je uticaj marginalan u fazi usvajanja i implementacije politika, uz vrlo važan doprinos kroz monitoring njihove implementacije, čije rezultate institucije vlasti ne koriste u dovoljnoj mjeri. To korespondira i sa nalazima da su sistemi kreiranja javnih politika u zemljama zapadnog Balkana uglavnom fokusirani na fazu izrada zakona, sa slabo razvijenim fazama koje podrazumijevaju njihovu aktivnu implementaciju i monitoring.[iv]

Režim medijskih javnih politika u Srbiji

Birkland javne politike definiše kao sve ono „što vlasti izaberu da urade ili ne urade”.[v] Njih svuda predlažu političke partije, državne institucije, a u ovim procesima je poželjno da učestvuju i vaninstitucionalni akteri, poput nevladinih organizacija i stručne javnosti. Prijedlozi javnih politika trebalo bi da budu zasnovani na stručnoj i utemeljenoj analizi. U Srbiji, formalni i legalni okvir za kreiranje medijskih politika postoji, no praksa pokazuje kako institucionalni akteri nemaju dovoljno kapaciteta, ljudskih i finansijskih, da sami učestvuju u tom procesu.[vi]

Pregled vladinih aktera u definisanju medijskih politika

Ključne institucije za kreiranje i sprovođenje javnih politika u Srbiji su predsjednik, Vlada i nadležna ministarstva, Narodna skupština, državna uprava, sudska vlast i, u posljednje vrijeme – kontrolni organi (poput Zaštitnika građana ili Povjerenika za informacije od javnog značaja).[vii] Praksa od 2000. ukazuje na dominaciju izvršne vlasti u domenu kreiranja politika, neku vrstu personalizovanog ‘hegemonizma’[viii], bilo da je u pitanju figura predsjednika (do 2012. godine) ili premijera (nakon 2014. godine). Takva praksa rezultira ad hoc rješenjima, koja su dugoročno neodrživa, jer zavise od političke opcije na vlasti i njenih obećanja, dok su u drugom planu rješenja i prijedlozi zasnovani na realnim potrebama, istraživačkim nalazima i stručnim sugestijama.

U domenu medijske politike nadležno je Ministarstvo za kulturu i informisanje, odnosno državni sekretar za informisanje, koji djeluje unutar ministarstva. Analiza medijskog sektora u Srbiji pokazuje da „ministarstvo nadležno za medije nije imalo kadrovske resurse za analitičko praćenje medijskog sektora, ili za organizovanje formulisanja medijske politike na transparentan način”.[ix] Ministarstva su politizovana i nakon svakih izbora mijenja se Zakon o ministarstvima kako bi se izašlo u susret političkim aspiracijama stranaka i koalicionih partnera.[x] Posljedica ovakve prakse su nestabilnost političkih rješenja, njihova podložnost i prilagođavanje partikularnim političkim uticajima i nemogućnost da se kreiraju funkcionalna rješenja na duže staze.

U Srbiji, Narodna skupština je do sada više služila kao prostor za legitimizaciju izvršne vlasti i promociju njene politike nego kao forum za javnu diskusiju i razmatranje prijedloga stručne javnosti koji se tiču medijske politike. Značajnu ulogu za primjenu medijske politike ima skupštinski Odbor za kulturu i informisanje, sastavljen isključivo od predstavnika političkih partija. Ovo tijelo, iza zatvorenih vrata i bez jasnih kriterijuma, odlučuje o tome koje će kandidate (širu listu predlažu 'ovlašćeni predlagači', poput profesionalnih asocijacija, univerziteta, sindikata itd.) predložiti za imenovanje na upravljačka tijela regulatora u sferi medija, čime se favorizuju kandidati bliski političkim opcijama.[xi] Posljedica takve prakse su personalna rješenja koja ne slijede stručne kriterijume, već su rezultat političkih dogovora, što dugoročno derogira nezavisnost važnih medijskih institucija.

Pregled nevladinih aktera u definisanju medijskih politika Srbije

Najaktivniji vaninstitucionalni akteri u kreiranju medijskih politika u Srbiji su profesionalna udruženja novinara, stručnjaci za medije i medijsko pravo, nevladine organizacije fokusirane na medijski razvoj i međunarodni eksperti.

Profesionalne medijske organizacije aktivni su akteri u procesima iniciranja i kreiranja medijskih politika. Uz artikulaciju problema unutar medijske zajednice i ukazivanje na njih putem saopštenja, javnih diskusija i tribina, vodeća medijska udruženja u Srbiji[xii] pokušavaju da utiču na unapređenje medijskih politika i različitim istraživanjima, analizama te konkretnim preporukama. Na primjer, ANEM od 2009. godine radi pravni monitoring medijske scene u Srbiji, uz analizu primjene medijskih zakona. Tokom 2010. je formirana Medijska koalicija, koja je, u pregovorima sa tadašnjom vlasti, inicirala usvajanje Medijske strategije.

Nakon političkih promjena 2000. godine, inicijativa za korjenite promjene regulatornog i zakonskog okvira u domeni mediji stizala je od medijskih i pravnih stručnjaka. Organizacijom stručnih skupova, konferencija, učešćem u istraživanjima i različitim radnim grupama, svoje su znanje, iskustva i ideje artikulisali u prijedloge zakonskih ili strateških tekstova, što je vlast nekada uvažavala, a nekada je zanemarivala.

Nevladine organizacije koje su fokusirane na medijski razvoj svojim, prevashodno istraživačkim, aktivnostima ostavile su značajnu bazu analize praksi koje lokalnim i međunarodnim akterima pomažu u identifikaciji problema i artikulaciji rješenja. Primjer takvih organizacija je Novosadska novinarska škola, koja od 2007. kontinuirano monitoriše rad javnih servisa.

Aktivnosti, vidljivost, pa i značaj vaninstitucionalnih aktera svojom kontinuiranom podrškom (finansijskom, konsultativnom, partnerskom) omogućile su međunarodne organizacije poput Misije OEBS-a, Delegacije Evropske komisije u Srbiji itd., koje su imale značajan uticaj na kreiranje i oblikovanje medijske politike najviše zahvaljujući mehanizmu uslovljavanja. Evropska komisija je tražila konkretne rezultate,  te su, u skladu sa evropskom orijentacijom Srbije, donijeti važni dokumenti,[xiii] a sve je rezultiralo donošenjem Medijske strategije.

U važnim momentima za kreiranje medijskih politika, institucije zadužene za ove proces angažovale su međunarodne eksperte, individualno ili kao konsultantske firme. Utisak je da ovi angažmani nisu rezultirali potrebnom ekspertizom ili analizama koje bi pomogle. Kao primjer ovoga navodi se Medijska studija iz 2009/2010. godine, koja je trebalo da bude osnova za izradu Medijske strategije, ali je imala nekoliko manjkavosti – poput odabira slučajeva (Austrije, Danske ili Njemačke) – ili neubjedljive SWOT analize – zbog slabe ekonomske osnove studije i neizvodivosti sugerisanih rješenja.[xiv]

Praksa u kreiranju medijskih politika u Srbiji pokazuje kako je poticaj uglavnom stizao od stručnih i profesionalnih aktera, te međunarodne zajednice, ali da su vlasti u fazi donošenja i implementacije mnoge od sugestija i predloženih rješenja zanemarivale, te ih svodile na ad hoc odluke, uz zanemarivanje stručne analize i u skladu sa interesima političkih partija na vlasti. Jedan od ilustrativnih primjera je odluka da se, bez jasnog i na analizi utemeljenog obrazloženja, Zakonom o javnim medijskim servisima iz 2014. ukine pretplata kao osnovni vid finansiranja javnih servisa, što je odluka bazirana isključivo na prethodno datom političkom obećanju o ukidanju pretplate građanima Srbije.

Analiza uključenosti vaninstitucionalnih aktera u proces kreiranja medijskih politika

U ovom dijelu analiziram u kojoj su mjeri vaninstitucionalni akteri bili uključeni u procese artikulisanja problema, kreiranja i usvajanja politike, njene implementacije i evaluacije, na primjeru Strategije medijskog razvoja iz 2011. godine. Ovaj je dokumenat utvrdio pravce razvoja sistema javnog informisanja u Srbiji, predvidio povlačenje države iz medijskog vlasništva i predvidio donošenje niza medijskih zakona.[xv]

Vaninstitucionalni akteri imali su važnu ulogu u identifikaciji problema i kreiranju agende – uz podršku međunarodnih aktera, prije svega Misije OEBS-a, predstavnici Medijske koalicije i medijski stručnjaci su, na bazi postojećih analiza, uvida u praksu i svoje ekspertize, ukazali vlasti na probleme i predložili konkretne mjere za njihovo rješavanje, uz samu inicijativu za kreiranje Medijske strategije.

Tokom 2010. godine, u formulaciji preporuka, vrlo su značajne bile monitoring analize medijske scene i primjene medijskih zakona koje je ANEM kontinuirano radio nekoliko godina. U pripremi teksta Medijske strategije, nadležno Ministarstvo za kulturu i informisanje je inicijalno prihvatilo nacrt dokumenta koji je uradila radna grupa, ali je u kasnijoj fazi neka od rješenja opstruisalo i usvojilo dokumenat sa rješenjima koja su bila politički, a ne profesionalno, motivisana. Jedno od takvih rješenja odnosilo se i na osnivanje regionalnih medijskih javnih servisa, za koje je bilo jasno, i bez studije izvodivosti, da nisu realna opcija, ali su bili dio političkog programa jedne od stranaka na vlasti. Tokom kreiranja i donošenja Zakona o javnim medijskim servisima 2014. godine, stručna javnost je na sličan način – kroz rad u radnim grupama – imala priliku da učestvuje u formulisanju zakonskog teksta, koji je potom prošao i javnu raspravu. Ishod javne rasprave i konačni usvojeni tekst zakona pokazuju da je javna rasprava bila puka formalnost, jer je vlast u usvojenom tekstu Zakona zanemarila dio prijedloga i stručnih rješenja. Na primjer, jedan dio medijskih stručnjaka bio je protiv ukidanja pretplate[xvi], dok su stručnjaci za medijsko pravo predlagali da zakon javne servise ne definiše isključivo kao institucije, već da ih poima i kroz njihovu praksu (funkcionalno-institucionalna paradigma), što na kraju Zakon nije potpuno razradio.[xvii]

U oba slučaja, u fazi usvajanja, konkretno Medijske strategije (2011) i Zakona o javnim medijskim servisima (2014), politika je ozvaničena u parlamentarnoj proceduri, na koju vaninstitucionalni akteri nemaju uticaj. Strategija je usvojena tokom 2011. godine na telefonskoj sjednici. Još jedan dokaz ignorisanja stručnog doprinosa kreiranju medijskih politika je i donošenje Vladine odluke (koja je u neskladu sa Zakonom) u decembru 2015. o visini takse (Zakon kaže da to trebaju uraditi UO javnih servisa), odnosno da taksu za javni servis naplaćuje Elektroprivreda Srbije, iako u Zakonu stoji da javni servisi sami treba da vrše naplatu.[xviii]

Nevladini akteri su vrlo rijetko uključeni u fazu implementacije politika. Novi zakon o informisanju omogućio je profesionalnoj zajednici i stručnoj javnosti, na primjer, da delegira svoje predstavnike u komisije koje odlučuju o dodjeli novca za koje mediji apliciraju putem javnog konkursa. Kod javnih diskusija koje su organizovali programski savjeti javnih medijskih servisa pojedini medijski eksperti bili su pozvani da te diskusije moderiraju.

U nedostatku kapaciteta vladinih institucija za monitoring implementacije politika[xix] važne su aktivnosti vaninstitucionalnih aktera, poput ANEMA (koji od 2009. analizira primjenu medijskih zakona uz stručne komentare) i Novosadske novinarske škole (koja od 2007. provodi monitoring javnih medijskih servisa). Suštinski problem za vaninstitucionalne aktere u ovoj fazi predstavlja pristup podacima od javnog značaja. Primjer netransparentnog finansijskog poslovanja Radio-televizije Srbije u značajnom periodu njenog djelovanja kao javnog servisa (2008–2014) i nemogućnost njenog javnog nadzora zbog neobjavljivanja finansijskih planova i izvještaja, te odbijanja da se na uvid dostave informacije o poslovanju ilustruju ovakvu praksu.[xx]

Zaključna razmatranja

Tekst pokazuje kako su vaninstitucionalni akteri, poput profesionalnih udruženja, stručnjaka i međunarodne zajednice, imali važnu ulogu u iniciranju i kreiranju određenih segmenata medijske politike u Srbiji, iako su same državne institucije u ovaj proces ulazile s političkih pozicija, nerijetko se oglušujući o preporuke zasnovane na potrebama, praksi i istraživanjima.

Najčešće forme angažmana vaninstitucionalnih aktera su radne grupe, stručni konsultativni skupovi, tribine i javne diskusije, istraživanja, zagovaračke aktivnosti itd. Radne grupe su postale formalizovani oblik uključivanja medijskih stručnjaka i predstavnika medijske zajednice u proces kreiranja politika, kako od strane nadležnog Ministarstva (top down pristup) tako i od strane same medijske zajednice, putem profesionalnih organizacija i međunarodnih aktera (bottom up pristup). Pojedini medijski eksperti, i sami dio ovih grupa, smatraju da one nisu uvijek najsrećnije rješenje, posebno u pripremi zakona, jer donosioci odluka mogu da ih raspuste kada požele, a njihove prijedloge ne moraju da uzmu u obzir.[xxi]

Uključivanje nevladinih aktera u procese kreiranja javnih politika u posljednje vrijeme doživljava neku vrstu regresije. Od inicijatora medijske politike u Srbiji i strane koja je bila suštinski konsultovana, s početka 2000. godine, i otvorenog partnerstva s političkim akterima, danas je njihov doprinos marginalizovan. Sadašnja situacija u Srbiji, u trenutku rada na novoj medijskoj strategiji, pokazuje da Vlada i nadležna ministarstva vaninstitucionalne aktere koriste za legitimizaciju usvajanja unaprijed pripremljenih politika, koje su partijske i ne uvažavaju istraživačke i analitičke inpute od strane vaninstitucionalnih aktera.

Utisak je da se kreiranje javnih medijskih politika svodi na dva paralelna procesa – jedan, koji vodi Vlada Republike Srbije, slijedeći interese vladajućih političkih struktura, ponekad i formalne zahtjeve Evropske komisije, i drugi, fokusiran na suštinsku reformu, putem koje vaninstitucionalni akteri, uz značajnu podršku međunarodnih aktera (Misije OEBS-a i Delegacije Evropske komisije u Srbiji), upozoravaju vlasti na propuste aktuelnih politika i zakona i nude rješenja i preporuke za njihovo unapređenje. Ponekad vlasti uzimaju u obzir ova rješenja, no, čini se, ne u dovoljnoj mjeri i ne na partnerskoj osnovi, već kao dokaz svoje demokratske orijentacije i otvorenosti, dok se o rješenja – u procesima usvajanja politika i odluka – vrlo često oglušuju.