Think tank organizacije u Srbiji: u potrazi za uticajem

Kreiranje javnih politika zasnovanih na činjenicama, uz argumentovanu raspravu zainteresovanih aktera, je relativna novina u Srbiji i još uvijek nema sistemskog pristupa niti dovoljno prakse u ovoj oblasti. Proces je opterećen neadekvatnim pravno-institucionalnim okvirom i nedovoljno razvijenim kapacitetima aktera koji u njemu učestvuju.

U teoriji, javne politike treba da budu definisane na osnovu sistematizovanog i sveobuhvatnog procesa analize primjenjivosti, finansijske utemeljenosti i procjene uticaja različitih opcija politika. Nadalje, poželjan je balans između faza ciklusa politike, u smislu da se svakom od njih posveti dužna pažnja^[i]. Umjesto toga, pravni okvir u Srbiji favorizuje izradu strategija i korišćenje postupka izrade zakona, iako su to samo instrumenti operacionalizacije, a ne osnov za kreiranje javnih politika.[ii] Na taj način se briše razlika između faze formulacije i faze realizacije u ciklusu politike (vidjeti ilustraciju 1 Faze ciklusa politike). Sa druge strane, institucionalni aranžman u ovom domenu karakteriše raskorak između formalnih nadležnosti i stvarnog uticaja institucija unutar tzv. „centra Vlade”, kao i preklapanje nadležnosti između ministarstava.[iii]

Ilustracija 1.  Faze ciklusa politike

Izvor: Milena Lazarević, Sena Marić, Amanda Orza, Kreiranje politike i pregovori za pristupanje EU: Kako do rezultata za pristupanje EU, Beograd: Centar za evropske politike, 2013, str. 15.

Proces kreiranja politika podrazumijeva partnerski odnos između zainteresovanih aktera – donosilaca odluka, interesnih grupa, akademske istraživačke zajednice, donatora i think tank organizacija. Osnaženi kapaciteti svih aktera, redovna komunikacija i međusobno povjerenje povećavaju kvalitet politika. Nažalost, akteri kreiranja politika u Srbiji ne raspolažu adekvatnim ljudskim i finansijskim kapacitetima, vještinama i znanjima potrebnim za učešće u procesima donošenja javnih politika. Primjera radi, javna uprava u pogledu ljudskih resursa se suočava sa nedovoljnim brojem zaposlenih, njihovim neadekvatnim znanjem za učešće u ovim procesima i, najzad, sa nepostojanjem politike zadržavanja kadrova.[iv] Istraživačku zajednicu, prije svega akademsku, odlikuje manjak iskustva za učešće u kreiranju politika i neposjedovanje vještina izrade dokumenata prijedloga javnih politika.[v]

Aktuelni momenat strateškog opredjeljenja nosilaca vlasti ka Evropskoj uniji (EU) predstavlja priliku za unapređenje procesa kreiranja politika. Proces pristupanja EU podrazumijeva ispunjenje ekonomskih, političkih i pravnih uslova. Razmatranje i izbor politika zasnovanih na činjenicama važan je faktor za održavanje dinamike reformi i  uspješno preuzimanje i primjenu pravnih tekovina EU. Zadatak je stvoriti odgovarajuće okruženje – pravno-institucionalni okvir, administrativne kapacitete i procedure i praksu saradnje svih zainteresovanih aktera.

Shodno tome, nevladin sektor, odnosno udruženja[vi] nastoje da učestvuju u procesu kreiranja politika zasnovanih na činjenicama. Njihova zainteresovanost dovela je do razvoja sopstvenih istraživačko-zastupničkih kapaciteta i pojave nezavisnih think tank organizacija[vii]. Međutim, kako će biti elaborirano u nastavku teksta (a na osnovu istraživanja koje je sproveo  Evropski pokret u Srbiji tokom 2016. godine), interni izazovi i nedovoljno razvijeni odnosi sa ostalim akterima umanjuju doprinos think tank organizacija u kreiranju kvalitetnih javnih politika.

Think tank organizacije u Srbiji – aktuelno stanje

U kontekstu ove analize, think tank organizacijama smatraju se udruženja čija je centralna djelatnost usmjerena na istraživanje javnih politika sa ciljem da se donosiocima odluka i samoj javnosti predstave mogući pravci njihovog unapređenja.[viii] Neke od ključnih karakteristika ovih organizacija jesu da se bave istraživanjima javnih politika, proizvode sopstvene nove ideje i komuniciraju/zastupaju ideje prema donosiocima odluka, odnosno kreatorima javnih politika.[ix]

Prema navedenim karakteristikama, u Srbiji trenutno postoji 26 aktivnih think tank organizacija.[x] Najviše ih je u oblasti evropskih integracija, međunarodnih i spoljnih odnosa, te socijalne politike, a najmanje u oblasti ekonomije i zaštite životne sredine. Tematski profil ovih organizacija se ne iscrpljuje pobrojanim oblastima budući da većina organizacija u svom radu posvećuje pažnju i međusektorskim temama.

Njihov doprinos u kreiranju politika, iako ograničen, vidljiv je i nesporan. Think tank organizacije su inicijatori brojnih pozitivnih promjena u okvirima reformskih procesa u Srbiji u posljednje dvije decenije (npr. učešće civilnog društva u procesu pregovora o pristupanju EU kroz mehanizam Nacionalni konvent o EU). Međutim, interni izazovi su ograničili njihov potencijal za uticaj na kreiranje politika.

Prije svega, karakteriše ih odsustvo strateškog usmjerenja cjelokupnog rada. Ciljevi se formiraju projektno, nerijetko u skladu s prioritetima i očekivanjima donatora ili aktuelnim političkim kontekstom. Ad hoc pristup temama je posljedica izazova finansijske održivosti.

Sljedeća važna odlika je učestala proizvodnja ideja sa neadekvatno iskorišćenim kapacitetima za njihovo javno zastupanje. Konstantna potraga za novim izvorima finansiranja (obično kratkoročnim) uslovljava  nastanak brojnih prijedloga praktičnih politika kao rezultata projektnih aktivnosti. Njih je nemoguće uspješno predstavljati i zastupati pred donosiocima odluka, čak i pored činjenice da think tank organizacije imaju razvijene mreže i odnose unutar svojih zajednica, a ljudski resursi razvijene zastupničke vještine. Paradoksalnost ovog procesa se ogleda u nastavku produkcije novih ideja kroz nove projekte, za koje se angažuju ljudski resursi van organizacija. Na taj način, prikupljena sredstva samo prolaze kroz organizaciju, bez mogućnosti da se ulože u trajni organizacioni razvoj ili da se steknu saznanja o efektu proizvedenih ideja.

Odsustvo prakse praćenja i procjene efekata ideja koje proizvode je takođe jedna od ključnih odlika think tank organizacija u Srbiji. Ideje se intenzivno proizvode, ali se ne prate na sistematizovan način i ne postoji realna procjena njihovog efekta na politike. Velika većina sagovornika iz think tank organizacija je potvrdila da nema razvijene interne sisteme za praćenje i vrednovanje sopstvenih rezultata.

U poređenju sa zemljama zapadnog Balkana, think tank organizacije u Srbiji su najmanje transparentne.[xi] Iako su im rezultati rada javno dostupni, na većini internetskih prezentacija ovih organizacija nema javno publikovanih finansijskih izvještaja niti postoji praksa objavljivanja godišnjih izvještaja o radu.[xii] Naravno, samo objavljivanje finansijskih podataka se ne dovodi u pitanje, već njihova potencijalna zloupotreba u postojećem političkom kontekstu, kojim dominira nepovjerenje dijela nosilaca političke vlasti prema organizacijama civilnog društva (i think tank organizacijama).[xiii]

Na kraju, kvalitet proizvedenih ideja i prepoznatljivost vrijednosti koje zastupaju nisu u prvom planu. Think tank organizacije u najvećem broju slučajeva nemaju izgrađenu prepoznatljivost kao organizacione celine, već kredibilitet cjelokupne organizacije zavisi od integriteta vodećih pojedinaca i njihovih odnosa sa donosiocima javnih politika.

Odnos think tank organizacija i aktera kreiranja politika

Praksa saradnje think tank organizacija u Srbiji sa interesnim grupama (sindikati, poslovna zajednica, strukovna udruženja itd.) je nedovoljno istražena. Saradnja je potrebna ne samo radi ostvarivanja ciljeva think tank organizacija (npr. povećanje zagovaračkih potencijala, potencijalni donatori itd.) već prevashodno radi demokratizacije samog procesa kreiranja politika. Transparentnost i učešće svih zainteresovanih aktera u procesu obezbjeđuje ne samo kvalitetnije prijedloge javnih politika, već i ostvarenje javnog interesa u korist građana. Uticaj interesnih grupa na kreiranje politika je u domenu pretpostavki (npr. uticaj Savjeta stranih investitora, sindikata itd.) i ostavlja prostor za spekulacije u javnosti. U tom smislu, uspostavljena ili unaprijeđena saradnja između think tank organizacija i interesnih grupa je pozitivan korak, jer učešće interesnih grupa čini transparentnijim stavljanjem na uvid javnosti informacija o međusobnoj saradnji. Međutim, granica mora da bude vrijednosni imperativ (javni interes) uz prethodno obezbijeđenu transparentnost u radu think tank organizacija. 

U praksi, uticaj političkih partija u procesu kreiranja politika je dominantan, što za ishod ima izražen politički klijentelizam i personalizaciju komunikacije, odnosno zaobilaženje formalnih kanala komunikacije.[xiv] Koncentrisanje političke moći je uslovilo dodatnu diferencijaciju među donosiocima odluka na one koji imaju mandat u okviru institucija i stvarne nosioce političke vlasti (političke partije).

Saradnja između nosilaca političke vlasti i think tank organizacija ima tek formalni karakter nužnosti i odvija se u uslovima međusobnog nepovjerenja. Nedovoljna transparentnost i nedostatak kontinuiranog tematskog fokusa u radu think tank organizacija, propraćena nedovoljno jasnom artikulacijom i komunikacijom ideja, vrijednosti, motiva, ciljeva i interesa, važni su razlozi nepovjerenja i negativnog imidža think tank organizacija, koji dominira u percepciji donosilaca odluka, što znatno sužava mogućnost njihovog uticaja. Nosioci političke vlasti nisu dovoljno informisani o ulozi think tank organizacija u kreiranju politika i ne razlikuju ih od ostalih organizacija civilnog društva (OCD). Otežavajući faktor saradnje je još uvijek postojeća percepcija o OCD-u kao zastupnicima tuđih interesa, domaćih ili stranih, što se posljedično prenosi i na think tank organizacje.  

Kako je proces donošenja odluka (i kreiranja politika) izmješten u političke partije ili uže krugove unutar Vlade[xv], donosioci odluka u javnoj upravi nisu dovoljno motivisani za uključivanje zainteresovanih strana u proces kreiranja politika. Tako se saradnja svodi na potrebu davanja kredibiliteta već donijetim odlukama ili na potrebu formalnog poštovanja propisanih procedura. Prostor za debatu i istinsku razmjenu argumenata je sužen. Ukoliko ima volje, ne postoji raspoloživo vrijeme niti adekvatni ljudski resursi u javnoj upravi za razmatranje rezultata istraživačkog rada think tank organizacija za potrebe kreiranja politika. Istovremeno, politički klijentelizam je dodatni otežavajući faktor saradnje sa narodnim poslanicima i donosiocima odluka na lokalnom nivou.

Nadalje, iako postoje formalizovani kanali za uspostavljanje komunikacije i razvoj saradnje (učešće u različitim radnim grupama po pozivu, javnim raspravama, itd.), dominantan je neformalan način baziran na karakteru personalnog odnosa između donosilaca odluka i pojedinaca iz think tank organizacija. Loša strana ovako zasnovanog odnosa je to što je u prvom planu međusobni odnos pojedinaca, a tek onda javni interes i kvalitet politika, čemu bi i jedna i druga strana najprije trebalo da teže.

Akademska zajednica, osim pojedinaca, jeste (samo)isključena iz ovog procesa ne samo zbog načina na koji se odluke donose a politike kreiraju, već i zbog sopstvenih ograničenja, koja otežavaju funkcionalno učešće u ovim procesima. Većina njenih predstavnika zapravo nema iskustvo učešća u kreiranju politika, ne posjeduju vještine izrade prijedloga javnih politika i, samim tim, su nedovoljno motivisani za učešće u ovom procesu. Kapaciteti za sprovođenje istraživanja unutar ove zajednice su veći u poređenju s think tank organizacijama, ali nisu adekvatno stavljeni u funkciju kreiranja politika. Sa druge strane, think tank organizacije ne prepoznaju istraživačku zajednicu kao uticajnog partnera, osim ako nisu u pitanju ugledni pojedinci koji se povremeno angažuju na projektnoj osnovi.

U uslovima nepostojanja razvijene prakse, jasnih i efektivnih procedura i institucionalizovanih oblika saradnje između aktera procesa kreiranja politika, zanemarljiv je broj donatora spremnih da ulože u razvoj kapaciteta i dugoročno bavljenje određenim temama. Štaviše, očekivanja donatora često nisu u skladu s periodom potrebnim za ostvarivanje željene promjene, koja bi došla kao posljedica istraživanja, razvoja politika i zastupanja. Osim toga, prioriteti donatora često ne odgovaraju potrebama društva i utiču na ad hoc bavljenje temama koje dugoročno nemaju efekta na ostvarivanje željene promjene u društvu.

Zaključci i preporuke

Sveobuhvatno uređenje procesa kreiranja politika jeste potrebno, ali je kratkoročno i srednjoročno posmatrano teško ostvarivo budući da podrazumijeva unaprijeđen i efektivan pravno-institucionalni okvir i razvijene kapacitete aktera. Preovlađujuća uloga nosilaca političke vlasti je izazov za unapređenje procesa kreiranja politika. U takvim okolnostima uticaj think tank organizacija na kreiranje politika je ograničenog dometa, ali nije nemoguć. Intervencije su moguće u dva pravca: a) internim organizacionim promjenama, b) unapređenjem saradnje sa jednim dijelom aktera u procesu kreiranja politika.

U prvom slučaju neophodno je, prije svega, definisanje strateškog usmjerenja think tank organizacija, tj.  utvrđivanje strateških ciljeva razvoja organizacije i tematsko profilisanje. Strategije zagovaranja i komunikacione strategije treba da budu sastavni dio strateškog usmjerenja. Njihov centralni dio treba da bude posvećen izmještanju fokusa komunikacije sa ličnosti pojedinaca na vrijednosti, kvalitet politika  i dugoročne ciljeve organizacije. Dosljednost će obezbijediti ugled među akterima kreiranja politika. Paralelan proces bi podrazumijevao razvoj internog sistema praćenja i vrednovanja rezultata rada i njegovo praktikovanje. On treba da bude dio organizacione kulture bez nužnog uvođenja novih internih procedura. Konačno, transparentnost u radu think thank organizacija mora da bude obezbijeđena bez obzira na izazove iz okruženja. To podrazumijeva uspostavljanje prakse redovnog objavljivanja i ažuriranja podataka o finansijskom poslovanju i uspostavljenim partnerstvima na pristupačan i javnosti razumljiv način.

U pogledu unapređenja saradnje aktera u procesu kreiranja politika, najviše energije treba uložiti u unapređenje odnosa s političkim strankama i donosocima odluka u javnoj upravi. U tom smislu, potrebno je razvijati praksu saradnje i konstruktivne kritike umesto konfrontacije. Ona bi podrazumijevala  npr. redovno informisanje, organizovanje bilateralnih sastanaka, raspoloživost za pomoć ili partnerstvo u definisanju politika, edukovanje o procesu kreiranja politika zasnovanih na činjenicama, uključivanje u konsultacije prije objavljivanja rezultata istraživačkih nalaza i slično. U pogledu komunikacije, važno je da prijedlozi praktičnih politika budu u jednostavnim formatima, pogodnim za blagovremenu obradu i upotrebu. Ne treba izostaviti napore za premještanje fokusa komunikacije sa ličnosti pojedinaca na vrijednosti i dugoročne ciljeve organizacije, odnosno javni interes. Opisane principe je moguće primjenjivati u saradnji sa narodnim poslanicima i donosiocima odluka na lokalnom nivou.

Uspostavljanje saradnje sa interesnim grupama uslovljeno je ispitivanjem njihovih potreba i poštovanjem standarda transparentnosti. U slučaju akademske istraživačke zajednice je neophodno intenzivirati saradnju budući da je umnogome neiskorišćeno znanje istraživačke zajednice, kombinovano sa vještinama izrade i zastupanja politika kojima raspolažu think tank organizacije, garant većeg kredibiliteta u nastupu prema nosiocima političke vlasti, donosiocima odluka i donatorima. Odnos sa donatorima treba postaviti na nivo koordinacije u definisanju prioriteta za efektnu intervenciju u politikama. Sa strane donatora, neophodna je fleksibilnost u pogledu očekivanog perioda potrebnog za promjenu u politikama koja nastaje usljed istraživačko-zastupničkih aktivnosti. 

Malo je vjerovatno da će promjena u odnosima doći od ostalih aktera, zbog čega je inicijativa, kao i do sada, prije svega u rukama think tank organizacija. Najznačajnija posljedica proaktivnog pristupa think tank organizacija bila bi ustaljena komunikacija i izgrađeno međusobno povjerenje aktera na kojem bi se ona zasnivala, a samim tim postala održiva.

 

Izvori

Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost (CRTA). „Ka boljim zakonima: unapređenje rada odbora Narodne skupštine Republike Srbije”. Beograd: CRTA, 2016. http://www.crta.rs/uploads/documents/2016-06-21%2010:58:38_a_52_l_rs_doc.pdf (stranica posjećena 2. 9. 2016).

Društvene nauke za dobrobit društva. Beograd: Institut ekonomskih nauka, Regional Research Promotion  Programme Western Balkans, University of Freiburg, Swis Agency for Development and Cooperation.

Jang, Oin i  Kvin, Lisa. Pisanje delotvornih predloga za javnu praktičnu politiku: Vodič za savetnike za praktičnu politiku u zemljama srednje i istočne Evrope. Beograd: Beogradska otvorena škola, 2004.

Lazarević, Milena, Marić, Sena, Orza, Amanda. Kreiranje politike i pregovori za pristupanje EU: Kako do rezultata za pristupanje EU. Beograd: Centar za evropske politike, 2013.

Lazarević, Milena, Obradović, Marko. „Map of Policy Cycle at Central Goverment Level in Serbia”. http://www.rsjp.gov.rs/malodrvo/Mapping_Report_FINAL.pdf (stranica posjećena 29. 7. 2016).

McGann, James G. „2015 Global Go To Think Tank Index Report”. TTCSP Global Go To Think Tank Index Reports. Paper 10. Think Tanks and Civil Societies Program, University of Pennsylvania, 2016. http://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1009&context=think_tanks (stranica posjećena 20. 5. 2016).

Mirić, Ognjen. Unapređenje sistema strateškog i operativnog planiranja u Republici Srbiji. Beograd: Evropski pokret u Srbiji, 2014.

Saopštenje Komisije Evropskom parlamentu, Savjetu, Evropskom socijalnom i ekonomskom komitetu i komitetu regiona, „Strategija proširenja i ključni izazovi”. COM (2015) 611, Brisel: Evropska komisija, 10. 11. 2015. http://www.seio.gov.rs/upload/documents/eu_dokumenta/strategija_za_prosirenje/strategija_prosirenja_15.pdf (stranica posjećena 28. 7. 2016).

Think Tank – Uloga nezavisnih istraživačkih centara u razvoju javnih politika. Podgorica: Institut „Alternativa”, str. 10.

Transparify. „How Transparent are Think Tanks about Who Funds Them 2016? A survey of 200 think tanks in 47 countries worldwide”. Tbilisi: Transparify, 2016.

http://static1.squarespace.com/static/52e1f399e4b06a94c0cdaa41/t/5773022de6f2e1ecf70b26d1/1467154992324/Transparify+2016+Think+Tanks+Report.pdf  (stranica posjećena 1. 9. 2016).

Vodič kroz evropske think tank organizacije. Beograd: Vlada Republike Srbije, Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva, 2012, str. 18.

„Zakon o udruženjima”. Službeni glasnik Republike Srbije, br. 51/2009.