Koristi i izazovi procesa odgovaranja na Upitnik Evropske komisije

Nakon što je predstavnicima Bosne i Hercegovine (BiH) predao sadržaj “Upitnika: Informacije koje Evropska komisija traži od Vijeća ministara BiH za pripremu Mišljenja o zahtjevu BiH za članstvo u Evropskoj uniji“ (u ostatku teksta: Upitnik), komesar za politiku susjedstva i pregovore o proširenju Evropske unije (EU) Johannes Hahn izjavio je kako proces prikupljanja odgovora i sastavljanja mišljenja o kandidatskom statusu može promijeniti situaciju i pravac BiH, “jer će ovaj put stanje u BiH biti procijenjeno u odnosu na standarde koji se primjenjuju u zemljama članicama EU”.[i]

Dostavljanjem Upitnika, Evropska komisija je postavila konkretna pitanja s ciljem detaljnog upoznavanja situacije u BiH. U tom smislu, Evropsku komisiju interesira po kakvom ustavu, zakonima, pravilima i standardima država funkcionira, koje institucije i na koji način djeluju u BiH, ali i kakva je uloga civilnog društva, te koje slobode građani uživaju. Zamjenik šefa EU delegacije u BiH, tokom razgovora sa bh. državnim službenicima, kazao je kako:

“Institucije moraju napraviti korak unazad i sagledati kakve kapacitete imaju i odgovoriti na sva ova pitanja. Ovo je vježba za administraciju svih nivoa i svih dijelova zemlje. Cilj ovog procesa i svega onog što radimo je da svima u BiH bude bolje”[ii]

Odgovori na pitanja pomoći će Evropskoj komisiji da sastavi mišljenje o tome koliko je BiH daleko od EU zakonodavstva i standarda. Na osnovu tog mišljenja zemlje članice EU će odrediti da li je i kada će BiH biti spremna za kandidatski status. Kandidatski status omogućit će BiH da se izbori za otvaranje pregovora o članstvu, što je najzahtjevniji dio procesa pristupanja zemlje EU.

Koristi od ispunjavanja Upitnika

Iskustvo drugih zemalja ukazuje na to da je prolazak kroz proces odgovaranja na Upitnik višestruko koristan. Predstavnici javnih uprava zemalja koje su već prošle kroz proces ispunjavanja Upitnika kao tri najvažnije koristi najčešće ističu: prikupljanje i sistematizacija podataka, utvrđivanje usklađenosti zakona i prakse zemlje sa EU standardima i testiranje kapaciteta javne uprave.

Prva korist je što će kroz prikupljene odgovore BiH sistematizirati i na jednom mjestu imati dostupne obimne informacije o stanju svojih javnih politika i načinu rada institucija, te da će različiti nivoi vlasti u raznim područjima promišljati planove za budućnost. Za dizajniranje budućih reformi prikupljene informacije mogu biti vrlo korisne. S obzirom da su odgovori zemalja regiona u javnosti dostupni putem internet stranica institucija zaduženih za EU integracije, predstavljaju koristan izvor za istraživače javnih politika[iii] U pravilu objavljivanje odgovora ovisi od odluke zemlje koja ih dostavila, u ovom slučaju od vlasti BiH. Ohrabruju najave DEI-a da bi sadržaj odgovora na Upitnik trebao biti dostupan putem internet stranice ove institucije.[iv]

Druga korist je ta što će kroz svoje mišljenje, čiji analitički dio u pravilu ima preko 130 stranica, Evropska komisija BiH ponuditi iscrpnu analizu usklađenosti, tj. udaljenosti od zakonodavstva i standarda EU. Analitički dio mišljenja tako može biti vrlo kvalitetna osnova za izradu programa usklađivanja politika BiH sa EU standardima, koji se BiH, između ostalog, obavezala usvojiti kroz Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa EU (SSP). U zemlji koja je na putu ka EU previše godina provela u pokušaju ispunjavanja za nju posebno dizajniranih uslova koji nisu bili traženi niti od jedne druge zemlje u procesu pristupanja, i koji nisu bili vezani za EU standarde (od policijske reforme do presude u slučaju Sejdić-Finci),[v] saznanje i svojevrsna zvanična potvrda o tome koliko je udaljena od EU standarda za građane, privredu i ugled zemlje nosi ogromni potencijal.

S obzirom da BiH ima relativno javnu upravu, treća korist će biti to što će kroz proces ispunjavanja upitnika javna uprava, kao i u slučaju susjednih zemalja, po prvi puta proći kroz “inventuru” svih segmenata svog rada, te tako otkriti svoje skrivene nedostatke kada su u pitanju administrativni kapaciteti.[vi] S obzirom da je u novembru 2016. Evropska komisija u svom zadnjem izvještaju o BiH ocijenila da je u reformi javne uprave BiH tek u početnoj fazi, iskustva ispunjavanja Upitnika mogu poslužiti kao osnova za širu reformu javne uprave.[vii]

Ključni izazovi ispunjavanja Upitnika od strane BiH

Iz iskustva drugih zemalja koje su već prošle kroz proces odgovaranja na upitnik Evropske komisije, jasno je da će se javna uprava i političari u BiH susresti sa više izazova, kroz koje će biti testirani ukupni kapaciteti za dalji proces pristupanja EU.

Jedan od izazova za BiH, baš kao što je to bilo i za druge zemlje, bit će nedostatak podataka koje Evropska komisija traži od BiH. U septembru 2016. godine Predsjedavajući Vijeća ministara BiH je na pitanje o izazovima i kapacitetima BiH u procesu odgovaranja na Upitnik odgovorio kako će izazovi pred BiH u ovom procesu biti i složeno ustavno uređenje, koordinacija, stručno sastavljanje odgovora i prevođenje odgovora i dodatnih materijala na engleski jezik.[viii] U nastavku teksta se skiciraju izazovi i kapaciteti institucija BiH u procesu odgovaranja na upitnik Evropske komisije za BiH.  

Izazov br. 1: Dostupnost podataka za ispunjavanje Upitnika

Izazov s kojim će se BiH susresti prilikom ispunjavanja Upitnika je nedostatak traženih podataka. Radmila Šekerinska, zamjenica premijera Makedonije zadužena za EU integracije u vrijeme odgovaranja na Upitnik, opisala je ovaj proces kao rendgen u kome se postavljaju “osnovna i sofisticirana pitanja o državi, njenoj strukturi, njenim zakonima, njenim problemina, njenim ljudima, njenoj statistici, o svemu”.[ix]

Kroz ukupno 3242 pitanja Upitnika, Evropska komisija od BiH traži dosta podataka, od opisa ustavnog i zakonodavnog okvira do statističkih podataka. Koliko su odgovori obimni ukazuje i to da je dužina odgovora na upitnike u zemljama regiona bila od 10 do 20 hiljada stranica. Izazov nedostatka podataka je u BiH već identificiran. Nedostatak podataka je jedna od glavnih zamjerki Evropske komisije na kvalitet odgovora koje je BiH, u ljeto 2012. godine, dostavila u okviru probnog Upitnika za područja zaštite okoliša i javnih nabavki.[x]

Ovaj izazov se može najbolje ilustrirati na primjeru poljoprivredne politike ili podataka o administraciji. Za područje poljoprivrede Evropska komisija od BiH očekuje detaljnu statistiku za period od deset godina – od veličine šumskog područja do podataka o tome kojom poljoprivrednom kulturom je zasijana kolika površina tla u BiH. Među podacima koji se traže od BiH je i broj krava čije mlijeko se koristi za proizvodnju i broj krava čije mlijeko se ne koristi u te svrhe. Prema informacijama Agencije za statistiku BiH iz novembra 2016. godine, u BiH ne postoje tačni i detaljni podaci, ali ni okvirne procjene, za oblast poljoprivrede.[xi] Uzrok tome je činjenica da je zadnji popis poljoprivrede u BiH proveden davne 1968. godine. Stoga će institucije BiH Evropskoj komisiji biti u mogućnosti ponuditi tek vlastite procjene bazirane na podacima bh. ministarstava poljoprivrede i nadležnih agencija.[xii]

U okviru pitanja o javnoj upravi BiH, Evropska komisija je od BiH zatražila i podatak o ukupnom broju državnih službenika.[xiii] Iznalaženje odgovora na ovo pitanje se početkom 2015. godine pokazalo kao značajan izazov. Tada je Evropska inicijativa za stabilnost (ESI) bezuspješno pokušala utvrditi tačan broj službenika, jer u BiH ne postoji institucija koja ove podatke prikuplja za sve nivoe vlasti.[xiv] Osim toga, principi i dinamika prikupljanja i prezentacije podataka razlikuju se među administrativnim jedinicama u BiH, što dovodi do asimetrije i nekomparabilnosti ovih podataka. Ilustracije radi, dok su se u Republici Srpskoj na dva različita mjesta morali tražiti po jedan dio podataka, u Federaciji BiH se pokazalo nemogućim od kantonalnih vlada i entitetske vlade dobiti potpune podatke za isti vremenski period.[xv] U maju 2016, OECD-ova i EU analiza javne uprave u BiH (SIGMA) došla je do ukupnog broja državnih službenika kroz direktne upite pojedinačnim institucijama.[xvi] Nepostojanje ovih i sličnih mehanizama za prikupljanje podataka neće nužno voditi negativnoj ocjeni Evropske komisije o spremnosti BiH za kandidatski status, ali će pomoći BiH da identificira područja u kojima oskudijeva podacima.

U ovom trenutku nemoguće je utvrditi pune razmjere nedostupnosti traženih podataka. Jedno od mogućih rješenja je svakako korištenje rezultata istraživanja koje je civilni sektor uradio u prošlosti.

Izazov br. 2: Koordinacija ispunjavanja Upitnika

Još jedan od izazova sa kojim će se BiH susresti tokom ispunjavanja Upitnika je koordinacija procesa. Razlog tome ne smije se isključivo tražiti u kompleksnosti ustavne strukture BiH, jer koordinacija procesa ispunjavanja Upitnika nije bila lagana ni za zemlje jednostavnijeg ustavnog uređenja, kao što su Makedonija ili Crna Gora.

Za prevladavanje izazova koordinacije prilikom prikupljanja informacija potrebnih za odgovore, Makedoniji je, naprimjer, najvažnije bilo to što su ovaj zadatak dodjeljivali tačno određenoj instituciji, u kojoj je onda za svako pitanje bila zadužena jedna konkretna osoba.[xvii] Prema najavama predstavnika Direkcije za evropske integracije BiH (DEI), jedan od ciljeva pripremnih sastanaka koje su organizirali odmah nakon dostavljanja Upitnika bila je upravo takva jasna podjela nadležnosti među institucijama različitih nivoa za prikupljanje odgovora.[xviii] Ohrabruje i informacija da su institucije Republike Srpske, u sklopu priprema za dostavljanje Upitnika, već prikupile informacije za odgovore na oko 2.500 pitanja,[xix] te da je većina institucija do kraja januara 2017. godine već dostavila preliminarne odgovore.[xx]

U Makedoniji je, nakon prikupljanja traženih informacija, veliki izazov bio i formuliranje jedinstvenog odgovora, prilikom čega je često bilo potrebno učešće više ministarstava i agencija u isto vrijeme.[xxi] U BiH će za formuliranje odgovora na pitanja koja se odnose na podijeljene nadležnosti biti potrebno ne samo učešće više institucija jednog nivoa vlasti, već i učešće više institucija različitih nivoa vlasti. Za neke odgovore bit će tako potrebno učešće kantona, entiteta, distrikta i državne vlasti. Kao jedan od izazova prilikom odgovaranja na takvu vrstu pitanja u Makedoniji Šekerinska je navela prije svega način na koji su pitanja postavljena: pored opisa stanja, traži se i formulacija načina prevazilaženja ili unapređenja tog stanja.[xxii] Ovo će biti poseban izazov za BiH, jer je kao zemlja koja ima najmanji pristup pretpristupnim fondovima EU već pokazala nemogućnost dogovora različitih institucija o jedinstvenom pristupu unapređenja postojećeg stanja u oblastima kao što su zaštita okoliša ili poljoprivreda.[xxiii]

Ilustracije radi, kada govorimo o zaštiti okoliša kao primjeru gdje nadležnosti u BiH idu od kantonalnog do državnog nivoa, i gdje na svakom nivou učestvuje više različitih institucija, postavlja se pitanje kako će izgledati usaglašen tekst odgovora na takva pitanja. U ovom segmentu se očekuje i najveći politički izazov, bez obzira što je DEI već pripremio metodologiju i smjernice za odgovore na pitanja iz Upitnika.[xxiv] To je u novembru 2016. potvrdio i predsjedavajući Vijeća ministara BiH.[xxv]

U praktičnom i stručnom smislu postoje dva moguća pristupa nakon prikupljanja informacija za odgovore. Prvi, da će među kantonima i entitetima u područjima gdje svako ima svoj dio nadležnosti stanje biti približno isto, te da će biti moguće ponuditi jedinstven opis stanja i plan za unapređenje u datom segmentu (npr. zaštita okoliša). Ali, s obzirom na dugogodišnji neharmoniziran pristup u različitim područjima, postoji mogućnost da će i stanje biti različito, te da će Evropskoj komisiji biti potrebno predstaviti ove različitosti, te drugačije vrste mjera koje će biti nužne u budućnosti za različite kantone, odnosno entitete.

Koordinacija prikupljanja potrebnih informacija i dogovora o konačnom sadržaju odgovora na niz kompleksnih pitanja iz Upitnika bit će možda i najzahtjevniji izazov za BiH.

Izazov br. 3: Kapaciteti za ispunjavanje Upitnika

Analizom procesa odgovaranja na probni Upitnik 2012. godine, koju je sačinila Direkcija za evropske integracije BiH (DEI), identificirano je nekoliko izazova u procesu ispunjavanja Upitnika koji su vezani za kapacitet javne uprave u BiH.[xxvi]

Jedan od izazova koje je DEI identificirao je manjak kapaciteta kod osoblja u bh. institucijama da u procesu odgovaranja dostave tražene i relevantne informacije, tj. da imaju sposobnost razdvojiti važno od nevažnog. Među drugim izazovima je česta nedostupnost imenovanih kontakt osoba zbog njihove prezaposlenosti, te često mijenjanje kontakt osoba, nedostatak komunikacije unutar pojedinih institucija i dostavljanje odgovora nezadovoljavajućeg sadržaja i kvalitete.

Kada je u pitanju iskustvo susjednih zemalja, kod njih se zadatak rukovođenja ogromnom količinom podataka pokazao kao veliki izazov. U Crnoj Gori odgovori na upitnik Evropske komisije su na kraju bili formulirani na oko 17 hiljada stranica.[xxvii] Zadatak rukovođenja ogromnom količinom podataka Makedonija i Crna Gora ispunili su zahvaljujući informatičkoj podršci. Gordana Đurović, koja je u Crnoj Gori bila zadužena za koordiniranje procesa formuliranja odgovora, iz vlastitog iskustva svoju ulogu je uporedila sa onom “Velikog brata“.[xxviii] Putem računara je, naime, svakodnevno pratila napredak i rezultate u unošenju potrebnih informacija i izradi odgovora.

Prema riječima predstavnika Direkcije za evropske integracije BiH (DEI), podrška IT sistema za proces prikupljanja odgovora u BiH je spremna.[xxix] IT platforma za prikupljanje podataka DEI-a u jednom dijelu će biti otvorena i građanima i civilnom sektoru.[xxx] Ono što zabrinjava je najava da bi Vlada Republike Srpske mogla odbiti korištenje IT platforme DEI-a, što bi koordinaciju prikupljanja informacija i rad na izradi odgovora moglo otežati.[xxxi]

Zemljama u regionu poseban izazov je bilo prevođenje odgovora na engleski jezik. U Crnoj Gori su organizirali posebni javni konkurs i morali su odvojiti određeni budžet za te svrhe.[xxxii] Ohrabruje to što je DEI u BiH već krenuo sa pripremom za prevođenje odgovora, na gotovo isti način kao što je to uradila i Crna Gora.[xxxiii]

Probnim Upitnikom iz 2012. godine od institucija BiH traženi su odgovori samo za dva područja, pa će stoga proces ispunjavanja Upitnika 2017. godine biti obimniji i samim tim najveći posao koji je bh. administracija imala do sada. Bez obzira na uočene izazove, ono što daje nadu je da je 2012. godine ukupna ocjena Evropske komisije na dostavljene odgovore bila pozitivna.[xxxiv]

Zaključak

Cilj ovog teksta bio je da pojasni proces prikupljanja podataka za ispunjavanje Upitnika, prevashodno u svjetlu dostupnosti podataka i kapaciteta javne uprave u BiH da odgovori na izazove sa kojima su se suočavale zemlje regiona koje su ranije prošle ovaj proces, s jedne, te da ukaže na koristi ovog procesa za BiH, s druge strane.

Izazovi pred kojim će se javna uprava u BiH sasvim sigurno naći je nedostatak podataka koje Evropska komisija traži od BiH. Dodatni izazovi koje ispunjavanje Upitnika stavlja pred BiH su složeno ustavno uređenje, koordinacija relevantnih institucija, osiguravanje stručne formulacije odgovora i prevođenje odgovora i dodatnih materijala na engleski jezik. Kada su u pitanju izazovi procesa ispunjavanja Upitnika, ohrabruje da je Direkcija za evropske integracije BiH većini identificiranih izazova pristupila na isti ili sličan način kao i druge zemlje regiona.

Unatoč izazovima i poteškoćama kroz koje BiH prolazi na ovome putu, ovaj proces nosi niz koristi za samu zemlju i institucije vlasti. U tom smislu, važnost ovog procesa za BiH ogleda se u činjenici da javna uprava prolazi kroj najzahtjevniji zadatak u svojoj historiji, te da će BiH kroz mišljenje Evropske komisije steći jasniji uvid u to koliko su njeno zakonodavstvo i praksa daleko od zakonodavstva i prakse EU. Na koncu, sistematizirani odgovori na pitanja iz Upitnika obogatit će podatke o određenim oblastima za koje BiH do sada nije imala ili je imala ograničene uvide, što će, u konačnici, omogućiti kreiranje boljih i na činjenicama zasnovanih politika u ovim oblastima.