Transparentnost procesa i učešće građana i interesnih grupa prilikom donošenja zakona i drugih javnih politika, naročito onih koje su od izuzetnog značaja za javnost, sastavni su dio odlučivanja u demokratskim društvima. Svrha sprovođenja procesa na transparentan način i kroz uključivanje građana i interesnih grupa jeste u tome što se time obezbjeđuje veće povjerenje građana prema vlastima, ono doprinosi povećanju kvaliteta i efikasnijoj primjeni donesenih politika, kao i donošenju inovativnih rješenja kojima se doprinosi društvenom napretku uopšte[i]. Načini uključivanja građana i interesnih grupa prilikom donošenja zakonskih akata i drugih politika i strateških dokumenata nisu isti u svim demokratski uređenim zemljama, ali najčešće obuhvataju učešće u procesu javnih konsultacija i učešće predstavnika interesnih grupa u radnim grupama.
U Bosni i Hercegovini (BiH) su na snazi propisi za javne konsultacije na državnom nivou[ii], na nivou Republike Srpske[iii] i Federacije BiH[iv], te u Brčko distriktu[v]. Prema pomenutim pravilima i procedurama za javne konsultacije, nadležna ministarstva i institucije su dužni da objave prednacrt određenog pravnog propisa na svojoj internetskoj stranici, te da omoguće dostavljanje komentara kako za građane tako i za zainteresovane aktere. Ukoliko su u pitanju zakoni ili politike koji imaju značajan uticaj na javnost, nadležna ministarstva i institucije treba da sprovode dodatne konsultacije, koje „obuhvaćaju traženje pisanih i usmenih komentara putem objave pravnog propisa ili drugog akta na internetu ili u medijima, dostavljanje pravnog propisa organizacijama i pojedincima, održavanje javnih sastanaka sa zainteresovanim akterima, te radne grupe koje uključuju stručnjake i predstavnike zainteresovanih grupa“.[vi] U slučaju politika koje imaju značajan uticaj na javnost, predviđeno je sprovođenje opsežnijih javnih konsultacija, uz ostavljanje dovoljno vremena od objavljivanja prednacrta propisa do završetka javnih konsultacija[vii] i uz date rokove za dostavljanje pisanih komentara (kada oblik konsultacija to omogućava) od najmanje 30 dana[viii] na nivou BiH i u FBiH, odnosno 15 dana[ix] u RS-u. Konačno, propisi na nivou BiH i FBiH predviđaju da se postupak usvajanja zakona i drugih politika može vršiti po hitnom postupku, odnosno bez sprovođenja javnih konsultacija samo u slučaju hitne okolnosti, nepredviđene međunarodne obaveze ili sudskog poništenja dijela ili cjelokupnog zakona[x], a prema propisima u RS-u samo ukoliko nisu od značaja za javnost[xi].
Tabela 1. Propisi od značajnog uticaja na javnost
| Prema propisima na nivou BiH[xii] | Prema propisima na nivou FBiH[xiii] | Prema propisima na nivou RS-a[xiv] |
| Pravni propisi koji vode do promjene pravnog statusa. Na primjer:
a) zakoni kojima se ograničavaju ili proširuju mogućnosti sticanja prava na pogodnosti; b) zakoni kojima se utiče na glasačka prava; c) zakoni kojima se utiče na prava u pogledu državljanstva ili prava stranaca koji borave u BiH; d) zakoni kojima se utiče na pristup sudovima; e) zakoni kojima se mijenjaju pravna načela iz prošlosti. |
Pravni propisi i drugi akti kojima se mijenja ili planira mijenjati pravni status lica u pogledu njihovih eventualnih prava ili povlastica. Na primjer:
a) kaznena politika i krivični postupak; b) zakoni kojima se ograničavaju ili proširuju mogućnosti sticanja prava na pogodnosti; c) glasačka prava i prava na političko organizovanje; d) prava u vezi sa državljanstvom; e) prava o pristupu sudovima; f) zakoni kojima se mijenjaju pravna načela iz prošlosti. |
Propisi i drugi akti kojima se mijenja status zainteresovanih lica u pogledu njihovih prava i obaveza. Na primjer:
a) krivični zakon i zakon o krivičnom postupku; b) zakon kojim se ograničavaju ili proširuju mogućnosti sticanja prava na pogodnosti; c) zakon kojim se utiče na glasačka prava; d) zakon kojim se utiče na prava u pogledu državljanstva; e) zakon kojim se utiče na pravo pristupa sudovima; f) zakon kojim se mijenjaju pravna načela. |
| Pravni propisi koji vode do promjene ekonomskog statusa. Na primjer:
a) izmjene poreskih i carinskih zakona; b) izmjene pogodnosti ili subvencija; c) izmjene propisa o ugovorima koje zaključuje zakonodavna i izvršna vlast; d) izmjene zakona o obligacionim odnosima; e) izmjene zakona koji regulišu radni odnos; f) izmjene zakona koji se odnose na fiskalnu i ekonomsku politiku ili g) izmjene u zakonima koji utiču na imovinska prava. |
Pravni propisi i drugi akti koji imaju uticaja na ekonomski status lica, uključujući i one sa manjim uticajem na veliki broj lica, kao i one sa značajnim uticajem na ograničen broj lica. Na primjer oblast:
a) poreza i doprinosa; b) pogodnosti ili subvencija; c) obligacionih odnosa; d) radnih odnosa; e) penzijsko‐invalidske zaštite; f) prava branilaca i članova njihovih porodica; g) prava demobilisanih boraca; h) fiskalne i ekonomske politike ili i) imovinskih prava. |
Propisi i drugi akti koji imaju uticaj na ekonomski status zainteresovanih lica. Na primjer:
a) zakoni u oblasti poreza i carina; b) zakoni o subvencijama i drugim pogodnostima; c) zakoni o ugovorima koje zaključuje zakonodavna ili izvršna vlast; d) zakon o obligacionim odnosima; e) zakoni iz oblasti privrede; f) zakoni kojima se regulišu radni odnosi; g) zakoni koji se odnose na fiskalnu i ekonomsku politiku; h) zakoni koji utiču na imovinska prava. |
| Usklađivanje pravnih propisa sa međunarodnim standardima. Na primjer:
a) zakoni u cilju usklađivanja sa acquis ili b) zakoni u cilju poštivanja ili ispunjavanja obaveza koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma i konvencija. |
Pravni propisi i drugi akti koji se moraju donijeti da bi država ispunila međunarodne obaveze ili da bi se primijenili međunarodni standardi. Na primjer:
a) propisi i drugi akti koji se donose u cilju usklađivanja sa evropskim direktivama ili b) propisi i drugi akti koji se donose u cilju poštivanja ili ispunjavanja obaveza koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma i konvencija. |
Pravni propisi i drugi akti koji se moraju donijeti radi usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije, kao i radi ispunjavanja obaveza koje proizilaze iz međunarodnih sporazuma, ugovora i konvencija. |
| Pravni propisi koji imaju ekološki uticaj. Na primjer:
a) zakoni kojima se ograničavaju ispuštanja (plina i sl.) u prirodnu sredinu; b) zakoni kojima se određuju odštete ili kazne za zagađivanje prirodne sredine; c) zakoni kojima se ograničava korišćenje zemljišta iz ekoloških razloga ili d) zakoni kojima se utvrđuju izuzeci od pravnih propisa o zaštiti prirodne sredine. |
Pravni propisi i drugi akti koji utiču na prirodnu sredinu, uključujući kvalitet vode i vazduha, i kojima se nameću ili smanjuju obaveze u vezi sa korišćenjem zemljišta i drugih prirodnih resursa. Na primjer:
a) propisi i drugi akti kojima se ograničavaju ispuštanja opasnih materija u prirodnu sredinu; b) propisi i drugi akti kojima se određuju odštete ili kazne za zagađivanje prirodne sredine; c) propisi i drugi akti kojima se ograničava korišćenje zemljišta iz ekoloških razloga ili d) propisi i drugi akti kojima se utvrđuju izuzeci od pravnih propisa o zaštiti prirodne sredine. |
Pravni propisi i drugi akti koji utiču na prirodnu sredinu, uključujući kvalitet vode i vazduha, i kojima se nameću ili smanjuju obaveze u vezi sa korišćenjem zemljišta i drugih prirodnih resursa. Na primjer:
a) zakoni kojima se ograničavaju emisije izduvnih gasova (plina i sl.) u životnu sredinu; b) zakoni kojima se određuju kazne ili odštete za zagađivanje životne sredine; c) zakoni kojima se ograničava korišćenje zemljišta iz ekoloških razloga; d) zakoni kojima se utvrđuju izuzeci od pravnih propisa o zaštiti životne sredine. |
| Ostali faktori. Na primjer:
a) da li zakon predstavlja novinu; b) da li je svrha tog zakona usavršavanje zakona; c) da li je svrha zakona prilagođavanje tehnološkim promjenama; d) da li su te promjene rezultat sudskih odluka kojima se prethodni zakon proglašava nevažećim; e) broj lica u zemlji, regiji ili zajednici na koje utiče promjena; te f) finansijski uticaj na zemlju, regiju ili privrednu granu. |
Pravni propisi i drugi akti koji utiču na zdravstveni, socijalni i penzijski status, prosvjetu i kulturu zainteresovanih lica. Na primjer:
a) zakoni iz oblasti zdravstvene zaštite; b) zakoni iz oblasti socijalne zaštite; c) zakoni iz oblasti penzijsko-invalidskog osiguranja; d) zakoni iz oblasti boračke zaštite; e) zakoni iz oblasti obrazovanja, kulture, sporta i omladinskog organizovanja. |
Međutim, uprkos važećim propisima i pravilima, te osnovnim principima demokratskog procesa donošenja odluka, nadležne institucije na različitim nivoima vlasti u BiH često vode netransparentne procese donošenja javnih politika i onemogućavaju učešće šire javnosti. Različite studije i istraživanja ukazuju na probleme u uključivanju građana prilikom donošenja javnih politika u BiH, naročito u kontekstu načina sprovođenja javnih konsultacija[xv]. Ovo je posebno primjetno upravo kod propisa i politika od izuzetne važnosti za javnost, poput nedavno usvojene „Reformske agende za Bosnu i Hercegovinu za period 2015-2018.“ i donošenja Zakona o radu FBiH po hitnom postupku, kada su nadležne institucije potpuno zanemarile obavezu omogućavanja učešća zainteresovanih javnosti kroz otvoreni proces javnih konsultacija.
Način na koji je donesena „Reformska agenda za Bosnu i Hercegovinu za period 2015-2018.“ predstavlja primjer netransparentnosti vlasti i isključivanja javnosti prilikom donošenja politika koje imaju značajan uticaj na javnost. Reformska agenda je nastala kao rezultat tzv. britansko-njemačke inicijative kojom se označio novi pristup Evropske unije prema Bosni i Hercegovini i aktivirao Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju – SSP (engl. Stabilisation and Association Agreement – SAA). Naime, Evropska unija je tražila od političkih predstavnika BiH i svih političkih partija da podrže Izjavu o principima pristupa Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji, koja sadrži opredijeljenost BiH da pristupi svim reformama koje su navedene u Sporazumu za rast i zapošljavanje i čine osnovu Reformske agende. Agenda predviđa pokretanje reformi u šest oblasti koje su od izuzetnog značaja za građane u BiH: javne finansije, oporezovanje i fiskalna održivost, poslovna klima i konkurentnost, tržište rada, reforma socijalne zaštite i penzija, vladavina prava i dobro upravljanje, te reforma javne uprave. U propisima koji uređuju procedure sprovođenja javnih konsultacija fokus je prevashodno stavljen na zakonske propise, ali su obuhvaćeni i ostali akti koji mogu biti od značajnog uticaja na javnost[xvi], pa time i sama Reformska agenda. Međutim, od samog početka, proces vezan za donošenje Reformske agende je karakterisao nizak nivo transparentnosti – sve do usvajanja dokumenta nije bio poznat njegov sadržaj, a do dokumenta se nije moglo doći zvaničnim kanalima dok konačni tekst nisu usvojili Vijeće ministara BiH, Vlada FBiH i Vlada RS-a.
Osim slučaja Reformske agende, još ekstremniji je primjer zatvorenog i netransparentnog procesa donošenja novog Zakona o radu u Federaciji BiH. Donošenje novih zakonskih rješenja u oblasti rada je dio preporuka Međunarodnog monetarnog fonda (MMF), te obaveza koje proističu iz Pisma namjere Vlade FBiH i RS-a prema MMF-u za prethodnu tranšu stand-by aranžmana, kao i samog Sporazuma za rast i zapošljavanje BiH i Reformske agende. U Federaciji BiH je, na prijedlog Vlade FBiH, Parlament FBiH usvojio prijedlog novog Zakona o radu FBiH krajem jula 2015. godine, a njegovom donošenju i usvajanju prethodili su neuspješni pregovori socijalnih partnera (Vlade FBiH, Udruženja poslodavaca FBiH i Saveza samostalnih sindikata BiH) u direktnim susretima i putem medija. Međutim, osim navedenih aktera, koji predstavljaju interese vrlo uskog segmenta društva, proces definisanja prednacrta i nacrta Zakona je bio izuzetno netransparentan. Do radne verzije zakona nije bilo moguće doći sve dok Prijedlog Zakona o radu nije utvrđen na 16. sjednici Vlade FBiH, svega 7 dana prije zasjedanja Doma naroda Parlamenta FBiH. Nakon usvajanja Nacrta Zakona u Domu naroda 30. 07. 2015. godine, Zakon je u Predstavničkom domu Parlamenta FBiH u neizmijenjenom obliku usvojen sutradan, po hitnom postupku, bez valjanog objašnjenja zašto je hitna procedura bila neophodna, odnosno da li je uopšte takva procedura opravdana i pravno utemeljena.
Ovakav netransparentan, zatvoren proces izrade i usvajanja javnih politika, koji je uz to suprotan važećim propisima, sa sobom nosi niz negativnih implikacija:
- Prije svega, narušava se kredibilitet demokratskih institucija i demokratskog procesa s obzirom na to da nadležne institucije krše propise koje su same donijele. Takve prakse mogu da imaju dalekosežne negativne posljedice na konsolidaciju demokratskih institucija, vladavinu prava i povjerenje javnosti u institucije vlasti.
- Onemogućavanje šireg spektra društvenih aktera, poput nevladinih organizacija, think tankova, akademskih institucija, stručnjaka iz privatnog sektora i drugih zainteresovanih grupa i organizacija da daju svoj doprinos procesu izrade i donošenja javne politike u konačnici može imati značajne negativne posljedice na kvalitet usvojenih javnih politika.
- Slabljenje podrške implementaciji usvojenih rješenja može biti direktna posljedica isključenja velikog broja zainteresovanih aktera i šire javnosti iz procesa donošenja ovih izuzetno važnih politika.
Institucije vlasti i vršioci javnih funkcija treba da se ponašaju odgovorno i u skladu sa postojećim propisima i preuzetim obavezama. Za definisanje, usvajanje i implementaciju kvalitetnih javnih politika neophodno je da se uključi što širi krug zainteresovanih aktera, stručna javnost i građani uopšte. Dok god donosioci odluka zanemaruju sopstvene zakone, ne poštuju osnovne principe demokratskog donošenja javnih politika, to će vrlo vjerovatno rezultirati neadekvatnim rješenjima, otporu implementaciji ponuđenih rješenja i, dugoročno, negativnim implikacijama na reformske procese.
[i] OECD, Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD Studies on Public Engagement (Paris: OECD Publishing, 2009), str. 24. DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264048874-en
[ii] Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa, Službeni glasnik BiH br. 81/06 i 80/14.
[iii] Pravila normativno-pravne tehnike za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske, Službeni glasnik Republike Srpske br. 13/06 i 20/06; Pravila za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske, Službeni glasnik Republike Srpske br. 24/14; Smjernice za postupanje republičkih organa uprave o učešću javnosti i konsultacijama u izradi zakona, Službeni glasnik Republike Srpske br. 123/08 i 73/12. Napomena: Prema članu 103, stav (1), Pravila za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske, izmjene i dopune propisa na koji su primijenjena Pravila normativno-pravne tehnike za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske vrše se prema tim pravilima, dok za sve nove propise važe Pravila za izradu zakona i drugih propisa Republike Srpske.
[iv] Uredba o pravilima za sudjelovanje zainteresirane javnosti u postupku pripreme federalnih pravnih propisa i drugih akata, Službene novine FBiH br. 51/12.
[v] Odluka o proceduri izrade nacrta zakona i drugih propisa, Službeni glasnik Brčko distrikta br. 39/07 i Jedinstvena pravila i procedure za izradu zakona i propisa Brčko distrikta, Službeni glasnik Brčko distrikta br. 1/12.
[vi] Ž. Papić i T. Jusić, Politički dijalog institucija vlasti i organizacija civilnog društva u Bosni i Hercegovini (Sarajevo: Kronauer Consulting, 2015), str. 23. Preuzeto sa: http://europa.ba/wp-content/uploads/2015/05/delegacijaEU_2015022412471384bos.pdf
[vii] Postojeći propisi ne navode decidno koliko vremena je dovoljno niti tačan vremenski okvir koliko unaprijed se mora objaviti propis.
[viii] Član 21 Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa, Službeni glasnik BiH br. 81/06 i 80/14, član 14 Uredbe o pravilima za sudjelovanje zainteresirane javnosti u postupku pripreme federalnih pravnih propisa i drugih akata, Službene novine FBiH br. 51/12.
[ix] Tačka 13 Smjernica za postupanje republičkih organa uprave o učešću javnosti i konsultacijama u izradi zakona, Službeni glasnik Republike Srpske br. 123/08 i 73/12.
[x] Član 26 Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa, Službeni glasnik BiH br. 81/06 i 80/14; član 11 Uredbe o pravilima za sudjelovanje zainteresirane javnosti u postupku pripreme federalnih pravnih propisa i drugih akata, Službene novine FBiH br. 51/12.
[xi] Tačka 11 Smjernica za postupanje republičkih organa uprave o učešću javnosti i konsultacijama u izradi zakona, Službeni glasnik Republike Srpske br. 123/08 i 73/12.
[xii] Član 9–13 Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa, Službeni glasnik BiH br. 81/06 i 80/14.
[xiii] Član 12 Uredbe o pravilima za sudjelovanje zainteresirane javnosti u postupku pripreme federalnih pravnih propisa i drugih akata, Službene novine FBiH br. 51/12.
[xiv] Tačka 6–10 Smjernica za postupanje republičkih organa uprave o učešću javnosti i konsultacijama u izradi zakona, Službeni glasnik Republike Srpske br. 123/08 i 73/12.
[xv] Ž. Papić i T. Jusić, Politički dijalog institucija vlasti i organizacija civilnog društva u Bosni i Hercegovini (Sarajevo: Kronauer Consulting, 2015), str. 25–26. Preuzeto sa: http://europa.ba/wp-content/uploads/2015/05/delegacijaEU_2015022412471384bos.pdf
[xvi] Član 8–14 Pravila za konsultacije u izradi pravnih propisa, Službeni glasnik BiH br. 81/06 i 80/14; član 12 Uredbe o pravilima za sudjelovanje zainteresirane javnosti u postupku pripreme federalnih pravnih propisa i drugih akata, Službene novine FBiH br. 51/12; tačke 1, 6–10 Smjernica za postupanje republičkih organa uprave o učešću javnosti i konsultacijama u izradi zakona, Službeni glasnik Republike Srpske br. 123/08 i 73/12.